Hva sier loven om tilsyn på gården?

Vi hører ofte fra bønder som forteller om dårlige erfaringer med tilsyn på gården. Uanmeldte tilsyn, dårlig kommunikasjon og opplevelsen av brudd på privatlivet fred er en kilde til uro. I tillegg kommer usikkerhet om regelverket. Hva er lov og ikke under tilsyn?

Den private eiendomsretten gir grunneieren rett til å bestemme hva som skal foregå på egen eiendom. Samtidig er ikke bonden bare en privatperson. Han er også næringsdrivende med særlige forpliktelser. Enhver som driver med produksjonsdyr, har en rekke regler å forholde seg til. Offentlige myndigheter fører tilsyn med at regelverket etterleves, og har dessuten ulike virkemidler til rådighet for å sikre at gårdsdriften skjer på forsvarlig måte. For bonden kan det oppleves som ubehagelig og ikke minst forstyrrende å få tilsynsmyndigheten på uanmeldt besøk.

I det følgende skal vi se nærmere på hvilke regler tilsynsmyndigheten har å forholde seg til når den skal utføre tilsyn på gården.

Oversikt over regelverket

De sentrale lovene som regulerer borgerens plikter ved hold av produksjonsdyr er matloven av 2003 og dyrevelferdsloven av 2009.

Matloven regulerer alt som inngår i produksjon, bearbeiding og distribusjon av råvarer og næringsmidler, herunder alle forhold som angår dyrehelse, jf. § 2. Et særlig viktig formål med loven er å forhindre utvikling og spredning av smittsomme dyresykdommer, jf. lovens § 19.

Dyrevelferdsloven regulerer dyrehold mer generelt. Loven omfatter de aller fleste dyrearter, jf. § 2 første ledd. Loven stiller en rekke krav til et dyrehold som ivaretar dyrenes helse og velferd. Blant annet stilles krav til utførelse av medisinsk behandling av dyr, merking, transport, avliving, inngjerding, sporbarhet, produksjon og omsetning, avl og opphold jf. §§ 8-17 og §§ 22-28.

I medhold av matloven og dyrevelferdsloven er det nedfelt forskrifter med særskilte krav til ulike typer dyrehold, eksempelvis hestevelferd, velferd for småfe, hold av storfe, pelsdyr og svin.

Hvem har ansvaret?

Det er Mattilsynet som er ansvarlig for å føre tilsyn med at bonden oppfyller sine lovfestede plikter, jf. hhv. matloven § 23 og dyrevelferdsloven § 30. Årlig gjennomfører Mattilsynet over 10.000 inspeksjoner etter dyrevelferdsloven.

Bonden bør være oppmerksom på at også Arbeidstilsynet kan gjennomføre kontroll med gårdsdriften. Arbeidsmiljøloven gjelder for enhver virksomhet som har arbeidstakere, jf. arbeidsmiljøloven § 1-2. Dette kan også omfatte gårdsdrift. Arbeidstilsynet kontrollerer at lovens krav til arbeidsplassen overholdes, jf. aml. § 18-1. Etter arbeidsmiljøloven § 18-4 første ledd skal arbeidstilsynet «til enhver tid ha uhindret adgang til ethvert sted som omfattes av loven». I det følgende velger vi likevel å fokusere på den myndigheten Mattilsynet har til å kontrollere dyreholdet med produksjonsdyr.

Mattilsynets «inspeksjonsadgang»

Inspeksjon – uhindret tilgang

Etter matloven § 13 første ledd skal Mattilsynet gis «uhindret adgang til sted eller lokale der det foregår aktivitet omfattet av loven, slik at tilsynsmyndigheten kan foreta nødvendige undersøkelser».

En nesten likelydende regel følger av dyrevelferdsloven § 18 første ledd første punktum: Mattilsynet «skal ha uhindret adgang til sted eller lokale der det er grunn til å tro at det holdes dyr eller foregår annen aktivitet omfattet av loven».

Mattilsynets rett til å gjennomføre tilsyn på gården etter matloven og dyrevelferdsloven er tilsynelatende vid. Lovenes formulering «uhindret adgang» kan tyde på at Mattilsynet aldri kan nektes å utføre inspeksjon. Dyreholderen kan ikke nekte å gi Mattilsynet adgang, og plikter å gjøre seg tilgjengelig for inspeksjon. Spørsmålet er om også Mattilsynet har regler som det må forholde seg til.

Krav om varsling?

Mattilsynet er et offentlig organ som må opptre i tråd med regler om god forvaltningsskikk.

Det har derfor vært et spørsmål om Mattilsynet plikter å varsle deg før inspektørene dukker opp i gårdsrommet for å gjennomføre tilsyn.

Uenighet?

Verken loven, lovforarbeidene eller Høyesterett har tatt stilling til spørsmålet. Forfattere av juridisk teori er ikke samstemte. Berg (Gyldendal Rettsdata, 2014) uttaler at bonden må gis et rimelig forhåndsvarsel, normalt på 24 timer. Stenevik og Mejdell (Universitetsforlaget, 2011) er mer forbeholdne. De sistnevnte forfatterne uttaler at dyreverninspeksjoner som hovedregel bør gjennomføres uten utsettelser. Disse forfatterne synes å forutsette at en uanmeldt inspeksjon kan foretas, dersom det er nødvendig for å unngå at du som bonde skjuler kritikkverdige forhold ved dyreholdet. Ifølge uttalelse fra Mattilsynet var etaten medvirkende ved utarbeidelsen av boken.

Det er ingen tvil om at det i mange tilfeller er nødvendig å foreta uvarslede inspeksjoner. Det kan eksempelvis foreligge en reell fare at bonden forspiller viktige bevis, og/eller at det på grunn av risiko for skade, ikke er tid til å varsle ham, for eksempel ved mistanke om alvorlig smittefare.

Avklaring – EU bestemmer?

Antagelig har denne diskusjonen fått sin avklaring. I nyere tid har EU nedfelt strenge regler om utførelse av offentlig kontroll med produksjonsdyr. Norge har forpliktet seg til å følge regelverket gjennom EØS-avtalen. Det er nå bestemt at offentlige myndigheter plikter å utføre kontroll uten forhåndsvarsel, med mindre forhåndsvarsel anses nødvendig for å kunne utøve kontrollen, jf. EUs kontrollforordning 882/2004 artikkel 3 nr. 2, innført i Norge ved kontrollforskriften (FOR-12-22-1621).

Det finnes få kilder som omtaler rekkevidden av kontrollforordningen artikkel 3 nr. 2. Det er likevel klart at bestemmelsen langt på vei fratar bonden retten til å bli forhåndsvarslet.

For Mattilsynet kan kontrollforordningen artikkel 3 nr. 2 skape et visst dilemma. For å få tilgang til din gård, kan det være behov for å varsle deg om et planlagt tilsyn. Dette gjelder for eksempel pelsdyroppdrett, der pelsdyrbygningene er plassert med noe avstand fra gårdens våningshus. Mattilsynet må da vurdere hvor langt forhåndsvarsel som eventuelt kan gis, uten at tilsynet bryter sine EØS-forpliktelser og får ESA på nakken (EFTAs overvåkingsorgan).

Begrensning – privatlivets fred

I forarbeidene til dyrevelferdsloven understrekes det at tilsynet skal praktiseres med hensyn til privatlivets fred. Mattilsynet skal klart nok utvise varsomhet med å inspisere private hjem. Det er da heller ikke i gårdens våningshus det drives virksomhet med produksjonsdyr. I begrepet privatlivets fred bør det også inngå å ta hensyn til bondens liv, utenom driften.

For øvrig er det hos Mattilsynet, som på andre arbeidsplasser, slik at enkelte personer ut fra sin personlighet bedre evner å opptre ryddig og med respekt enn andre mer utagerende ansatte. Det foreligger neppe et hefte med «Skikk og bruk» for Mattilsynets inspektører. Mattilsynet opplyser at de bruker en del tid på å skolere sine inspektører i hvordan de bør opptre i møte med bonden.

Tilsynet – krav til inspektøren(e)

Forvaltningsloven § 15 stiller særlige krav til fremgangsmåten i alle saker der offentlige myndigheter foretar granskning av personer og virksomheter.

Tilsynspersonellet plikter uten oppfordring:

  • å legitimere seg,
  • meddele formålet med tilsynet
  • oppgi det rettslige grunnlaget for å kunne foreta granskningen.
  • spørre om bonden vil ha med et vitne?

Vitne

Den som får tilsyn har i utgangspunktet rett til å ha et vitne tilstede under tilsynet. Tilsynsmyndighetene skal gjøre vedkommende oppmerksom på dette. Gårdseiere som har erfart at Mattilsynet innrapporterer andre opplysninger enn det som ble klarlagt mellom partene under tilsynet, oppfordres til å benytte sin rett til å ha et vitne til stede.

Klage?

Du som granskes har dessuten rett til å klage over tilsynsmyndighetens beslutning om å foreta tilsynet (granskning), jf. fvl. § 15 fjerde ledd. Klagen kan avgis muntlig direkte overfor tilsynet som står på trappen. Dersom tilsynsmyndigheten – som står på trappen – mener det ut fra sakens karakter er «påtrengende nødvendig» å fortsette tilsynet, så gjør de det. Tilsynet blir i så fall gjennomført før den formelle klagebehandlingen er foretatt. Det er nok også slik at vedtak i en klagesak fort går bonden imot. Utgangspunktet er jo som opplyst innledningsvis, at Mattilsynet har krav på uhindret adgang til dyrerommet.

Kan du nekte tilsyn?

Vi forutsetter at du som dyreeier er varslet om tilsynet, og Mattilsynets folk står nå i gårdsrommet. Kan du nekte dem adgang til driftsbygningen?

Utgangspunktet er uhindret adgang til dyrerommet. Mattilsynet har likevel ikke myndighet til å tvangsgjennomføre inspeksjon, dersom du nekter dem adgang, eller du ikke er til stede. På dette punkt synes det som at Mattilsynet mangler et «verktøy». Nekter du tilsyn kan du anmeldes for å hindre offentlig tjenestemann i å utføre en lovpålagt oppgave. Men for fysisk tilgang til dyrerommet, synes det som at Mattilsynet må rekvirere politiets hjelp. En slik fremgangsmåte forutsetter mistanke om at dyr utsettes for unødige påkjenninger eller belastninger, som smerter, frysing eller redsel – jf. dyrevelferdsloven § 18 første ledd annet punktum.

I slike tilfeller må myndighetene begrunne at inngrepet fremstår «nødvendig». Det er eksempelvis sjelden nødvendig å tvinge seg inn i din driftsbygning, uten at du først er bedt om tillatelse.

 Eksempel-dom

I en straffesak for Sør-Gudbrandsdal tingrett i 2015, var en gårdseier tiltalt for å ha forhindret en tjenestekvinne i å foreta tilsyn på gården.

Mattilsynet hadde mottatt bekymringsmelding om dyreholdet på gården, og kom derfor på uanmeldt besøk – uten politi. Gårdseieren var ikke hjemme da Mattilsynet kom på døren, men samboeren samtykket til at Mattilsynet fikk inspisere fjøset. Da gårdseieren kom hjem og oppdaget det pågående tilsynet, dro han tilsynskvinnen ut fra fjøset. Det interessante i vår sammenheng er at tingretten frifant gårdseieren begrunnet med at han handlet i nødverge.

Retten uttalte for det første at det ikke var tilstrekkelig at gårdseierens samboer tillot Mattilsynet adgang i fjøset. For det annet uttaler retten at Mattilsynet kunne og burde ha ventet med å inspisere fjøset til de hadde innhentet gårdseierens samtykke, eller eventuelt innhentet politiets bistand. Retten fant det uansett klart at Mattilsynet ikke hadde behov for akutt inngripen for å hindre at dyr led i den aktuelle saken.

Det kan opplyses at Mattilsynet er sterkt uenig i denne dommen, men at den ble ikke anket.

Mattilsynets virkemidler ved brudd på loven

 Ved minimale overtredelser nøyer Mattilsynet seg ofte med å påpeke din plikt til å følge regelverket. Men dyrevelferdsloven kap. III gir også en rekke andre virkemidler for å sikre at lovens krav etterfølges.

Etter dyrevelferdsloven § 30 første ledd kan Mattilsynet fatte nødvendige enkeltvedtak for å oppnå etterlevelse av loven og tilhørende forskrifter. Vedtaket kan omfatte pålegg om å etterkomme lovens krav. I mer alvorlige tilfeller kan det bli aktuelt å nedlegge forbud mot visse aktiviteter eller mot dyrehold. Mattilsynet kan samtidig ilegge tvangsmulkt for å sikre at dyreholderen etterkommer pålegget eller forbudet. Ved forsettlig eller uaktsomt brudd på lovpålagte krav, kan dyreholderen ilegges overtredelsesgebyr.

Sanksjonsmulighetene etter matloven går enda lengre. Mattilsynet kan bl.a. «forby import, eksport og omsetning eller pålegge tilbaketrekning fra markedet, isolasjon, avlivning, destruksjon, kassasjon, båndlegging, merking eller særskilt behandling», jf. § 23. Det kan også stilles krav om smittetiltak etter lovens § 24.

Minste middels prinsipp

I Norge har vi en alminnelig regel om «det minste middels prinsipp». Myndighetene skal ikke ta i bruk mer drastiske virkemidler enn det som er påkrevd for å sikre etterlevelse av regelverket. Mattilsynet må derfor alltid å vurdere om pålegget eller forbudet er nødvendig, eller om målsetningen alternativt kan oppnås med mindre inngripende tiltak.

Forvaltningslovens saksbehandlingsregler gjelder for enkeltvedtak som fattes av Mattilsynet. Saksbehandlingsreglene gir normalt bonden rett til å bli varslet før vedtak fattes, samt en adgang til å påklage vedtaket. I utgangspunktet er klagefristen tre uker fra underretning om vedtaket er vedtatt, jf. fvl. § 29.

Hvem behandler klagen?

Ved forskrift FOR-2005-02-09-115 delegeres myndigheten til å føre tilsyn og fatte enkeltvedtak fra Mattilsynet sentralt til Mattilsynet lokalt. Konsekvensen er at det sentrale Mattilsynet er klageinstans for vedtak fattet av det lokale Mattilsynet – som har vært på tilsyn.

Klageinstansens vedtak i klagesak kan ikke påklages ( Fvl. § 28.3 ledd), hvoretter den som fortsatt er misfornøyd med den behandling han har vært utsatt for må anlegge søksmål. Alternativt sende klage til Sivilombudsmannen. Ombudsmannen har som formål å ivareta den enkeltes rettigheter i møte med offentlig forvaltning. I den forbindelse prøver ombudsmannen forvaltningens saksbehandling og lovanvendelse i den aktuelle saken.

Artikkelen ble først publisert i Bondevennen.