Kan en reguleringsplan uten utnyttingsgrad gi byggerett?

19 august 2020

Det er et gammelt prinsipp at den som søker om byggetillatelse har rettskrav på å få søknaden innvilget, dersom tiltaket holder seg innenfor lov, forskrift og gjeldende planer for området.

Denne byggeretten, også kalt legalitetsprinsippet i byggesaksbehandlingen, er nedfelt i plan- og bygningsloven § 21-4 første ledd første setning:

«Når søknaden er fullstendig, skal kommunen​ snarest mulig og senest innen den frist som framgår av § 21-7,​ gi tillatelse​ dersom tiltaket ikke er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven.​»

Prinsippet innebærer at dersom en søknad om byggetillatelse lovlig skal kunne avslås, må det finnes lovhjemmel for avslaget. Bygningsmyndighetene står altså ikke fritt til å avslå en byggesøknad på skjønnsmessig grunnlag.

Sivilombudsmannen har nylig uttalt seg om byggerettens rekkevidde der planen ikke inneholdt bestemmelse om grad av utnytting. (Grad av utnytting fastsettes i arealplaner, og er et mål på hvor stort og hvor mye det kan bygges i et område.)

Saken gjaldt en hytteeier som søkte om rammetillatelse for et tilbygg. Søknaden ble avslått, under henvisning til kommuneplanens bestemmelser om krav om reguleringsplan for området. Området var riktignok regulert, men siden den aktuelle planen ikke inneholdt bestemmelse om grad av utnytting, mente både kommunen og Fylkesmannen at plankravet ikke var oppfylt. Det ble blant annet vist til Miljøverndepartementets uttalelse i Planjuss 1/2012 på side 18 om at en plan uten utnyttingsgrad ikke har rettslig virkning for søknad om byggetillatelse. Det samme er kommet til uttrykk i forvaltningspraksis og juridisk teori.

Undertegnede bistod søker med å bringe saken inn for Sivilombudsmannen, som ved sin behandling gikk imot departementets vurdering. Sivilombudsmannen  uttalte at kravet om at planen må angi utnyttingsgrad innebærer et inngrep i byggeretten som krever tydelig rettskildemessig forankring, dvs. en tydeligere lovhjemmel:

«(…) Selv om det lovteknisk ville vært svært enkelt å få til, slår verken loven eller forarbeidene fast at dette er et minstekrav til en reguleringsplan som skal gi grunnlag for bygging. Forarbeidene gir kun uttrykk for at det må være gitt «rammer» for bruken av arealet. En tydeligere rettskildemessig forankring, kunne man forvente når et slikt minstekrav betyr en innskrenkning i byggeretten utover det en søker kan se ved å sette seg inn i en lovlig vedtatt plan. Heller ikke juridisk litteratur er entydig på dette punktet.

For at en plan skal kunne være et egnet styringsverktøy og gi forutberegnelighet for borgerne, er det viktig at rammene for bruken av arealet er gitt. Det er imidlertid vanskelig å se at det er et absolutt krav om at grad av utnytting må være fastsatt i alle tilfeller, for at man skal kunne si at planen gir rammer for bruken av arealet. Ombudsmannen legger på denne bakgrunn til grunn at en plan ikke nødvendigvis må ha angitt grad av utnytting for å kunne anses som en plan i plan- og bygningslovens forstand, så lenge rammene for bruken av arealet likevel er tilstrekkelig klarlagt.»

Sivilombudsmannen uttalte videre at den aktuelle planen ga tilstrekkelige rammer for bruken av arealet, selv om den manglet angivelse av grad av utnytting. Blant annet viste planen plasseringen av hyttene som punktfeste, og det var gitt enkelte føringer om grunnmurs- og gesimshøyde mv. Samlet fant Sivilombudsmannen at kommunens plankrav måtte anses oppfylt, og søknaden kunne dermed ikke lovlig avslås på dette grunnlag.

Uttalelsen fra Sivilombudsmannen er en nyttig påminnelse om byggerettens sentrale stilling i byggesaksbehandlingen, og at plan- og bygningsloven er ment å være en ”JA-lov”. Dersom byggeretten skal innskrenkes, må dette skje på en tydelig måte, som skaper forutberegnelighet for borgerne.

Hele uttalelsen kan leses her.

Kontaktperson

Ragnhild Pedersen

Senioradvokat (i permisjon)
Stavanger

905 11 847